[경매야 칼럼] 도시개발을 알면 돈이 보인다 ②

얼마 전 논란이 됐던 광명시흥지구는 대규모 택지개발사업(신도시), 최근 이슈화된 성남 대장지구는 도시개발사업(미니신도시)으로 이 둘의 개발사업은 공익사업을 목적으로 한 사업이며, 사업방식은 토지를 수용해 택지를 조성하는 사용·수용방식의 개발사업이다.

개발사업이 도대체 뭣이길래? 막대한 이익이 생기고 정치인, 법조인 할 것없이 뛰어드는 걸까? "토지 투자의 꽃은 개발이다." 라는 말이 있다. 개발사업을 알면 큰 돈을 벌 수 있지만, 일반 사람들이 접근하기엔 법률과 제도 등 복잡한 절차와 어려운 내용이 많아 진입장벽이 높다.

"도시개발사업을 알면 돈이 보인다" 시리즈 두번째 시간으로 지난 칼럼에 이어 정치적인 도시개발과 같은 개발사업이 무엇인지, 사업방식과 절차는 어떻게 이루어 지는지, 더 나아가 개발사업지의 투자 사례 분석 등을 집중적으로 초점을 맞추고자 한다.

대장동 민간개발 반대, 성남시 이익을 위해 민관공동개발했다?

우리나라의 주택 공급을 위한 대표적인 개발사업은 2개가 있다. 정부가 주도하는 택지개발사업과 민간 또는 공공이 주도하는 도시개발사업이다.

‘택지개발촉진법’에 의한 택지개발사업의 사업 방식은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 의한 사용·수용 방식이다. 주로 한국토지주택공사(LH)에서 사업을 시행한다.

반면에 도시개발사업은 ‘도시개발법’에 의해 도시기본계획에 의거, 개발이 가능한 용도로 지정된 지역만 도시개발구역으로 지정해 시가지나 단지로 조성하는 사업을 말한다. 사업 방식은 수용·환지·혼용(수용+환지) 방식 중 선택하여 진행하며, 민간 · 공공 · 민관공동 등 다양한 사업시행이 가능하다.

수용 방식은 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"에 따라 땅을 수용하여 발생하는 개발이익은 개발 부담금을 납부한 후 모두 사업 시행자에게 귀속된다. 그러나 환지방식의 개발이익은 토지 소유자와 해당 지자체에 귀속되고 사업 시행자는 개발이익을 향유할 수 없다.

민간이 개발사업을 시행하면 공익사업이 아니므로 땅을 강제 수용하는 수용방식으로 사업을 시행할 수 없고, 100%환지방식으로만 사업 시행이 가능하다.

환지방식의 개발이익은 지자체와 토지소유자(원주민)에게 환원되며, 사업시행자는 개발이익을 가져갈 수 없다. 따라서 개발이익이 사업시행자에게 귀속되는 수용방식에서는 공익을 명분으로 한 사업시행자에게 귀속되므로 민관공동개발에 있어 (공공)을 이용한 토지수용 + (민간시행)을 통한 개발이익 두가지를 얻게 된다.

<수용방식 Vs 환지방식의 비교>

이재명 후보는 2015년 5월 대장동 원주민이 요청한 ‘환지방식’(땅을 땅으로 보상)에 대해서는 “개발이익을 개인이 가져가는 것은 옳지 않다”고 반대했다. 당초 성남도시개발공사는 대장동·제1공단 결합 도시개발사업을 추진하며 지역 주민 반발을 극복하기 위해서 환지방식을 검토했었다.

민간시행 환지방식으로 시행하면 "개발이익을 100% 민간이 가져간다?"의 논리는 "개발이익이 해당 지자체와 원주민에게 귀속되고 사업시행자는 이익을 향유할 수 없다"는 도시개발법에 맞지 않는 주장이다.

그럼에도 불구하고 민관공동개발을 통해 땅을 수용하고 개발이익을 사업시행자들끼리(민관공동) 나눠갖게 한 이유는 공익사업이라는 명분을 갖기 위해 공공이 토지를 수용하고, 개발이익을 민간 시행자에게 몰아주기 위한 것이 아닐까 의문이 든다.

도시개발법 시행(2000. 7. 28.) 이후 2019년 말까지 지정된 도시개발구역의 수는 524개

최근 13년 간 민관공동 도시개발사업은 10곳 뿐

국토교통부가 2020년 3월 발표한 ‘2019년 말 기준 도시개발구역 현황 통계’에 따르면, 도시개발법 시행(2000. 7. 28.) 이후 현재까지 지정된 전국 도시개발구역의 수는 524개, 지역별로는 개발압력이 높은 경기도가 172개 구역으로 가장 많았고 경남(59개), 충남(59개), 경북(46개) 등의 순이다.

반면에 최근 13년간 도시개발사업을 민관이 공동출자한 법인이 추진한 사례는 총 10건에 불과했다.

민관 공동출자법인 도시개발사업 현황 (자료:김은혜 의원실)

민간 공동개발은 개발압력이 높으나 규제 해소가 필요하여 민간이 참여하기 어려운 지역에 민간의 자본을 이용하여 공공의 인허가 해소 차원에서 좋은 점은 있으나, 이견이 생길 경우 시간이 오래 걸리는 등 부정적 상황이 발생할 수 있고, 공공이 민간합작 사업을 성공한 전례가 없다는 점은 리스크이다. 따라서 도시개발사업에서 민간 공동개발사업은 잘 시행하지 않고 있다.

도시개발사업 자세히 알아보기!

도시개발사업은 종전 토지에 개발구역을 정해서 토지구획을 정리하여 복합단지나 시가지로 조성하는 사업이다. 도시개발사업의 시행자는 국가나 지방자치단체, 공공기관, 정부출연기관, 지방공사, 도시개발구역의 토지 소유자 등이 있으며, 사업 방식은 수용·환지·혼용(수용+환지) 방식이 있다.

도시개발사업의 지정권자는 특별시장, 광역시장, 도지사 및 인구 50만 이상의 대도시장이 원칙이며, 예외적으로 국가시행사업, 공공기관이 국가계획과 밀접한 사업을 국가에 제안(30만㎡이상)하는 경우에는 국토교통부장관이 지정할 수 있다.

도시개발사업 지정요건으로 도시지역은 주거ㆍ상업지역(1만㎡ 이상), 공업지역(3만㎡ 이상), 자연녹지(1만㎡ 이상)이며, 비도시지역(30만㎡ 이상, 예외적인 경우 20만㎡ 이상)은 광역도시계획 또는 도시ㆍ군기본계획상 개발 가능한 지역(시가화 예정 용지 등)과 광역도시계획 또는 도시ㆍ군기본계획 미수립지역(자연녹지, 계획관리지역에 한정하여 지정, 취락지구, 개발진흥지구, 지구단위계획구역) 면적 제한 없이 지정할 수 있다.


구역지정 요건을 자세히 살펴보면, 비도시지역은 도시기본계획상 개발이 가능한 지역(시가화예정용지 등)이 해당되며, 자연녹지 및 계획관리지역은 도시기본계획에 미수립지역에 한정하여 지정하고 있다. 또한 취락지구, 개발진흥지구, 지구단위계획구역은 면적에 제한 없이 구역지정이 가능하다.


도시개발사업은 상위법령인 도시기본계획을 바탕으로 계획이 된다. 택지개발사업 및 도시정비사업과 달리 사업 방식이 수용·환지·혼용 방식 중 선택적이고 공공·민간·민관공동출자 등 사업시행도 다양하여 최근의 도시 패러다임에 적합한 개발사업이다.


도시개발사업의 시행방식은 수용·사용 방식, 환지 방식, 혼용 방식으로 구분된다. 보통은 국가나 공공의 이익을 위주로 한 공영개발은 수용·사용 방식이며, 민간시행자와 토지소유자 조합에 의한 개발 방식은 환지 방식으로 이루어지고 있다.

개발사업을 시행하는 사업 시행자는 사업 대상지를 선정해 택지를 조성한 후 건설사에 매각 또는 일반인에게 분양한다. 대다수 많은 사람은 생산자가 만들어 놓은 제품을 비싸게 돈을 내고 산다. 성남 대장동 개발사업의 핵심관계자들도 결국 생산자였기에 택지를 조성한 후 비싸게 되팔아 큰 이익을 남기게 된 것이다. 발상의 전환이 필요한 대목이다.


개발사업을 시행할 수 없다면 개발사업지구 내 땅을 소유한 사람, '지주'가 되어보자. 즉, 토지를 소유하고 개발이익을 얻는 다면 이것도 생산자가 되는 방법이다. 수용 방식 사업지는 토지수용법에 의해 현금보상이 원칙이나, 토지주가 원하면 대토보상(代土補償) 등 택지로 돌려받을 수 있고, 환지 방식 사업지는 조합원이 되어 새 땅으로 돌려받을 수 있다.


사실 개발사업 지구 내 땅은 법률적·제도적인 내용이 다소 어렵기 때문에 일반 사람들이 접근하기에 쉽지 않다. 토지 보상금의 차익을 노리고 투자를 하려고 해도 개발 이슈가 있는 이상 저렴한 토지를 찾기가 어렵고, 개발사업이 장기간 소요될 수 있다는 점은 부담이다. 하지만 땅을 사용 목적에 맞게 매입하고 장기로 접근하면 좋은 입지 조건의 땅에 개발 이익도 얻을 수 있지 않을까?